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~進む財源制度改革と不透明な未来~

JAMCO オンライン国際シンポジウム

第27回 JAMCOオンライン国際シンポジウム

2018年12月~

テレビの未来~日本とヨーロッパ

ヨーロッパの公共放送
~進む財源制度改革と不透明な未来~

中村美子
NHK放送文化研究所 メディア研究部 研究主幹

 ヨーロッパの公共放送の財源調達制度をめぐる動きが相次いでいる。なかでも、デンマークでは、2018年3月に政府が受信料を廃止し、公共放送は政府交付金で賄われることを決定した。そして、これを条件にデンマークの公共放送DR(Danmarks Radio)の財源規模と任務を縮小する手続きがとられた。また、この数年受信料制度のあり方を検討していたスウェーデンでも、11月に受信料を廃止し、「公共サービス負担金(public service fee)」という名称で個人の所得に応じて徴収金額が異なる税金を新設し、公共放送の運営財源にあてることを決定した。
 デンマークとスウェーデンでの受信料制度の変更を比較したうえ、公共放送が直面する課題を考察する。

1. デンマーク:受信料廃止、公共放送財源は政府交付金へ

 デンマークではDRが公共放送として、受信料を財源にテレビとラジオを提供している。1988年にもう1つの公共放送としてTV2が開設されたが、TV2は完全民営化を前提に2003年に政府所有会社に転換し、TV2は公共放送と位置づけられているが現在は広告放送だけで運営されている。デンマークのテレビの視聴シェアは、DRが37%、TV2が38%であり2社合計で75%を占めている。

 デンマークの公共放送DRは、政府と議会で合意したメディア政策協定に沿って、政府と公共サービス契約を結び、DRの役割とサービスの範囲、そして財源規模が決定する。メディア政策協定の中心はDRのあり方だが、映画や文化的テレビ番組、ローカルニュースなどDR以外のメディア支援を含み、受信料収入の一部が割当てられる。これまでのところこの契約は4年ごとに結ばれており、2018年はその契約更新の時期にあたった。メディア政策を所管する文化省は、2015年初頭に次のメディア政策を立案するために有識者による公共サービス委員会を設置した。政府は変貌するメディア状況の中で公共サービスメディアのあり方について検討を委託し、委員会は2016年11月に報告書「次の10年の公共サービス」を提出した1)。委員会は、メディア状況が変化しても、公共サービスメディアが必要とされてきた民主的、社会的、文化的貢献という論拠は普遍だとし、公共サービスメディアを「多様で多彩なコンテンツに対する無料かつ平等なアクセス、グローバル化する世界で市民の能力を公正に支援する、デンマークの文化、言語、結合を強化する」と定義した。その上で、委員会は、「公共サービスメディアを廃止」、「公共サービスメディアの縮小」、「公共サービスメディアの役割の限定」、など5つのシナリオを提示した。このシナリオは、デンマークの公共放送DRの任務と規模を縮小する道を示しているように見えるが、委員会の立場は、あるべき選択肢を政府に勧告することが任務ではなく、あくまでも政策決定のために十分な情報を与えることだとし、DRの将来を含めデンマークのメディア政策は政府の手に委ねられた。

 しかし、新しいメディア政策の提案に先駆け、2018年3月に政府は、閣外協力相手であるデンマーク国民党との間で①受信料を廃止し、政府交付金から拠出すること、②DRの予算を5年間で20%削減することで合意したことを発表した2)。この合意は政府の税制改革への協力と引き換えになされ、この政治的合意を条件に翌4月にはメディア政策の協定案が示され、その後6月に政府与党はデンマーク国民党との間でメディア政策協定を正式に締結した3)。新協定の期間は、2019年から2023年までの5年間とされ、表1のように、受信料は2019年から2021年までに段階的に廃止し、DRは2022年から全額政府交付金で運営されることが確定した4)

表1 DRの事業費(2019年-2023年)


 単位 100万デンマーク・クローネ

出典 公共サービス契約



 また、新協定はDRのサービス規模をテレビについては6チャンネルから最大4チャンネルに減少すること、DRの任務を商業メディアと競合せず、明確に公共サービスの目的を果たす領域に集中することとし、その領域としてニュース、文化、子どもや若者、教育、学習、地域をあげた。また、デンマークでは、受信料の一部を「公共サービス基金」(Public Service-Pulje)に割当て、DR以外の公共的番組が制作されてきたが、基金の総額が5年間で約5倍に増額されることも決まった。そして、9月には政府とDRの間で公共サービス契約が結ばれ、DRのテレビは6から3へ、ラジオは9から5へとチャンネル数を削減することが決定し、DRは管理職ポスト25を含む最大400人の削減を公表した5)

2. スウェーデン:受信料から公共サービス負担金への変更

 スウェーデンでは、SVT(テレビ)、SR(ラジオ)、UR(教育放送)の3つの公共放送事業体が運営され、受信料を財源としている。受信料は、従来のテレビ受信機やテレビ番組が受信できる録画機やパソコンなど固定型の受信機の所有に基づき徴収され、テレビ受信機の定義には、スマートフォンなど可搬型のデジタル受信機は含まれない。テレビ番組の視聴方法の多様化や、受信料が高額であるといった理由からスウェーデン政府は2012年に受信料制度の見直しを行い、テレビ受信機の所有から個人の課税所得に基づく受信料への変更を検討したが、政府内の合意が取れず見送った経緯がある6)。政府は再び2016年に全党的な議員で構成される委員会を設置し、受信料制度を含む公共放送の全面的な見直しに着手した。その委員会の報告を受け、政府はこの11月にテレビ受信機を所有するすべての世帯が支払い義務を負う受信料を廃止し、受信機所有の有無にかかわらず個人が支払う公共サービス負担金への変更を正式に決定した。7) 2019年1月からこの新システムに移行する。これまで受信料は年間2,400スウェーデン・クローナ(SEK/約3,1000円)だったのに対し、公共サービス負担金は課税所得の1%という基準を設ける一方、上限を約1,300 SEKにする予定で、18歳以上の所得のある個人から徴収される。1ヶ月の収入が13,600 SEK未満の個人は減額され、所得のない学生は支払いが免除される。

 政府はこの変更にあたり、公共放送は政府から独立し、社会における多様な経済的、政治的、その他の勢力との関係でも独立して運営されるものだという、幅広い政治的な合意がスウェーデンには存在すると述べ、今回の変更は公共放送にとっての長期的な条件を作り、事業運営の独立性を強化することを目的としていると説明している。このことを保障する仕組みとして、国税庁(The Swedish Tax Agency)が公共サービス負担金を徴収するが、資金は他の政府予算とは別個に管理される。

3. デンマークとスウェーデンの受信料制度改革へのアプローチの相違

 デンマークとスウェーデンで行われた受信料制度の見直しの目的は公平負担の確保と負担の軽減である。これは、すでに受信料制度を改革したドイツやフィンランドと同じ目的である。どの国の受信料も、公共放送のサービスは全国どこに住んでいようとも誰もが利用できるものであり、受信料はすべての人に支払いが義務付けられるという原則で成り立っている。しかし、デンマークでは、支払い義務のある若者の間で、YouTubeやFacebookの利用が増加する一方、DRのサービスの利用が低下している。また、家族の人数にかかわらず、受信料の支払いは1住居につき1件で済むが、共同生活を送る学生は、1人1件の支払いが求められるなど、学生や単身世帯で不満が高まり、不払いが増加していた。このため、DRの事業予算の20%の削減分の多くが、若者や年金生活者、障害者の負担軽減措置にあてられることになっている。スウェーデンでは、この数年世帯数が増加しているにもかかわらず、受信料の支払い件数は増加していない。テレビ受信機を所有せず、テレビ番組をパソコンやスマートフォンのような他のプラットフォームで視聴する世帯が増加しているためである。このことから、従来の受信料制度を改善しない限り公共放送の運営は危機にさらされるという幅広い合意があった。受信料から公共サービス負担金に変更されることによって、料額はほぼ半分に下がり、学生の支払い免除や低所得者の負担が軽減される。

 しかし、両国の受信料廃止を決めた制度改革には大きな違いがある。そもそもヨーロッパの受信料は、租税公課の1つであり、イギリスのBBCの受信料(正確には受信許可料)も税金と定義付けられている8)。スウェーデンの公共サービス負担金は、公共放送が公共サービスと同義語であるという認識の上に立ち、徴収される新たな税金が、政府予算とは別個に管理され、国内の公共放送機関の運営に限定されて使用される「特別な税」である。これに対し、デンマークの場合は公共放送の財源が政府交付金へ変更される。つまり国税収入全般から交付され、サービスの提供者である公共放送と国民である視聴者との関係は薄れ、公共放送が政治システムの一部であるとみなされるリスクがある。

4. デンマークの改革が示唆する課題

 デンマークの改革が示唆する公共放送の最大の課題は、公共放送への政治的影響である。現在のデンマーク政府は自由党、保守党、自由同盟による右派連立政権であり、閣外協力を得られなければ政策が通らないような政治状況の中では、公共放送の財源の規模、そしてサービスの範囲は、ますます政治的取引にさらされることになる。今回のメディア政策協定の提案で政府は、現在のメディア状況について「新しいメディアが常時生まれ、メディアが市民に影響を与え、その一方市民もまた消費や習慣を通じてメディアに影響を与えている」との認識を示したが、こうしたメディア状況はヨーロッパの多くの国で共通している。また、DRは国内最大のメディア機関であることから、政府に対して民間メディアは「公共放送DRの力が強すぎて、民間の自由な活動を歪めている」と主張し、この批判は特に苦境に立つ新聞界から上げられている。こうした「公共放送(サービス)の民業圧迫」という批判も、他の多くの国でこれまでよく聞かれてきた。デンマークの国民がDRに対し「ノー」と明確に示していない中で、DRのサービスの範囲を狭め、任務範囲を限定する方向を示したメディア政策協定は、表舞台では見えない政治的交渉を示唆している。

 そしてすでに、そうした影響が起きていると考えられる。新しい公共サービス契約では、DRの目的の1つに、「デンマーク社会がキリスト教に根ざしていることを明確に反映する番組やコンテンツを提供すること」が明記された。公共サービス契約締結までの数ヶ月間で、政府のメディア政策協定では示されていなかったこの目的が挿入され、2015年から2018年の公共サービス契約に規定されていた「デンマーク社会の統合促進に貢献する」というDRの目的は削除された。また、DRのインターネット・サービスについては、「文字を主体としたニュースを提供することができるが、長文で深掘りした記事は控えなければならない」とニュースに制限をかけている9)

5. 公共放送の不透明な未来

 北欧地域では、2013年にフィンランドが受信料を廃止して公共放送税(YLE税)を導入し、2018年にデンマークとスウェーデンで変更が決まり、そしてノルウェーでも現行の受信料を廃止し、受信機所有の有無にかかわらず徴収される「メディア負担金(media fee)」に変更することが検討されている。幸いにも、いまのところノルウェーはデンマークと同じ選択をしないようにみられる。北欧地域のメディア市場の規模は小さく、公共放送の対抗勢力としての国内商業メディアが多くはない。また、独自の言語が用いられているため、それぞれの国のテレビ市場で公共放送のテレビの視聴シェアは相対的に大きい。しかし、若者と高齢者との間でニュース・情報の入手方法が大きく分かれ、若者の間では、YouTubeやFacebookがニュース・情報の入手源として利用されている。デンマーク政府がDRのサービスを公共サービスに集中することを求める背景には、DRがインターネットのプラットフォームDRTVで、若者向けのニュースやドキュメンタリー番組を提供し、若者をインターネット上の「フェイクニュース」から守る役割を求めていることがある。一方、娯楽の分野ではNetflixやAmazonといった新たなメディアプレーヤーや従来のテレビ番組提供事業者のHBOやDisneyが、インターネット上でオンデマンドの有料サービスをグローバルに提供し、北欧地域に限らずヨーロッパ全域でその利用が増加している。こうしたプレーヤーは、豊富な資金で独自のコンテンツの制作を増加させつつあり、各国の番組制作プロダクションとの共同制作や、プロダクションそのものの買収にまで活動の範囲を拡大している。デンマークでは、DRのドラマ部長がDRから独立し、ドラマや映画の制作会社を設立し、国際共同制作など海外のメディアとのパートナーシップに踏み出している10)。こうしたメディア展開の中、政府はDRと民間メディアとの国内競争への配慮を重んじ、国際的なメディアプレーヤーとの競争というコンテキストでDRのあり方を考えていないように見える。

 ニュースや娯楽番組の消費のパターンは、ここで取り上げた国だけでなく多くの国で共通したものだといえる。相次ぐ受信料制度の変更は、公共放送の存続を前提に行われているが、公共放送の使用できる資金は縮小され、事業の効率性を求めて公共放送が自らサービスを縮小する傾向がある。ヨーロッパの公共放送は、放送のデジタル化の中で、ニュース、若者、子どもなど、内容や視聴対象をしぼった専門チャンネルを新設してきたが、フィンランドはいち早く24時間ニュースチャンネルを廃止し、デンマークは20%の事業予算の削減に対処するため若者向け、文化、子ども向けの3つのチャンネルを廃止する予定である。また、現行受信料制度を維持しているイギリスのBBCも財源縮小の圧力の下、若者向けテレビチャンネルを廃止している。そして、公共放送の間では、グローバルなメディアへどのように対処できるのが大きな課題として浮上している11)

 ヨーロッパの公共放送はこの1年、デンマークの公共放送の改革議論を注視してきた。2018年1月、イギリスのBBCをはじめとするスウェーデンやオランダの公共放送の会長が共同で、「デンマークで進む受信料廃止と予算の削減は、政治的コントロールのリスクを増やし、民主主義を後退させる」と声明を発表した12)。そして、デンマークの公共サービス契約が公表されるやいなや、北欧の公共放送の会長らが共同で深い懸念を表明し13)、ヨーロッパの公共放送連合EBUの幹部らもこれに続き、「任務の制限は人々の生活に身近な番組の多様性とそれに対するアクセスを制限する一方、社会的結合がこれまで以上に重要となっているにもかかわらず、それを理解することも制限している」と非難している14)。このように公共放送が、他の先進民主主義国の公共放送に対する政治的影響を懸念する声明は珍しい。デンマークの公共放送改革が公平負担を目指した受信料改革にとどまらず、財源の縮小、そしてさらに公共放送の役割の変更にまで一気に連続して進んだことを脅威として深刻に受け止めているからにほかならない。

 欧州評議会(Council of Europe)は放送と通信のインフラの融合状況が生まれた2007年に、各国の社会・政治・経済・文化の背景で公共放送のあり方は異なるという前提で、ヨーロッパの公共放送の任務が、①それぞれの国の市民が誰でも利用でき、②社会的結合を促進し、③不偏不党・独立性に基づく情報を提供し、④多元的な公共的議論のフォーラムを提供して個人の民主的参画を促進し、⑤視聴覚作品と制作に貢献し、国民文化およびヨーロッパの文化遺産の多元性の普及に貢献する、ことであると明示した15)。それから10年を経過した現在、こうした公共放送の任務はいまだに共通した任務として合意されているのか、あるいは、合意されているとしたならば、公共放送がこうした任務を遂行することができるような財源が保障されているのだろうか。デンマークの例を見る限り、受信料制度の改革が進行するヨーロッパの公共放送の未来は、かつてなく不安定かつ不透明だと言えるだろう。

脚注

  1. “Five future scenarios from the Danish Public Service Committee” 15 November 2016 NORDICOM 公共サービス委員会の報告書は以下のサイトで入手可能。
    https://kum.dk/fileadmin/KUM/Documents/Temaer/Public_service_udvalget/Rapport_Public_service-udvalget.pdf 2018年12月5日最終閲覧
  2. “Licensen skal afskaffes og DR slankes” March 16 2018 Finansministreit
    https://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2018/03/licensen-skal-afskaffes-og-dr-slankes 2018年12月5日最終閲覧
  3. “Medieaftale for 2019 – 2023”
    https://kum.dk/fileadmin/KUM/Documents/Nyheder%20og%20Presse/Pressemeddelelser/2018/Medieaftale_2019-2023.pdf 2018年12月5日最終閲覧
  4. DRの事業費は、協定案、正式協定、そしてDRのサービス契約と進行する中で、若干の数字の変更が行われているため、表1のDRの事業費は、2018年9月に締結された「公共サービス契約」に記載された事業費を掲載した。
  5. ”What next for broadcaster DR after far-reaching cuts?” 18 September 2018 The Local
    https://www.thelocal.dk/20180918/what-next-for-broadcaster-dr-after-far-reaching-cuts 2018年12月5日最終閲覧
  6. Lars-Åke Engblom(2013)“Public Service Financing in the Nordic Countries” Public Service Media from Nordic Horizon Politics, Markets, programming and users edited by Ulla Carlsson p.95-108 Nordicom
    http://www.nordicom.gu.se/sv/system/tdf/publikationer-hela-pdf/public_service_media_from_a_nordic_horizon.pdf?file=1&type=node&id=10335&force=0 2018年12月6日最終閲覧
  7. ”New financing of public service adopted” 16 November 2018 Government Offices of Sweden
  8. https://www.government.se/articles/2018/11/new-financing-of-public-service-adopted/ 2018年12月5日最終閲覧
  9. Office for National Statistics(英国国家統計局)が2006年に、受信料を「税金(tax)」と定義した。
  10. 「DRの公共サービス契約 2019-2023年」第4条4項インターネットをベースとした諸サービスに規定されている。
  11. “Piv Bernth – Confessions of a beautiful TV mind” 9 November 2017 Nordisk Film & TV fond
  12. http://www.nordiskfilmogtvfond.com/news/interview/piv-bernth-confessions-of-a-beautiful-tv-mind 2018年12月6日最終閲覧
  13. 『世界の公共放送―制度と財源報告2018』 「NHK放送文化研究所年報 2018年第62集」所収 2018年1月発行 NHK放送文化研究所 
    http://www.nhk.or.jp/bunken/research/oversea/pdf/20180130_1.pdf 2018年12月5日最終閲覧
  14. “Public service broadcasting under threat” Jan 10 2018 UR
  15. “Nordiska public service- chefer om DR: Djupt oroade” 20 September 2018 SVT
    https://www.svt.se/omoss/post/nordiska-public-service-chefer-om-dr-djupt-oroade/ 2018年12月5日最終閲覧
  16. ”EBU Executive Board speaks out against restriction of Public Service media remit in Demark” 20 September 2018 EBU
    https://www.ebu.ch/news/2018/09/ebu-executive-board-speaks-out-against-restriction-of-public-service-media-remit-in-denmark 2018年12月19日最終閲覧
  17. Council of Europe (2007) “Recommendation CM/REC(2007)3 of the Committee of Ministers to Member States on the Remit of Public Service Media in the Information Society”
    https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016805d6bc5 2018年12月6日最終閲覧

中村美子

NHK放送文化研究所 メディア研究部 研究主幹

1978年NHK入局
広報室、国際放送局を経て、1992年放送文化研究所に勤務。
主な研究テーマは、イギリスをはじめとする世界の公共放送の制度と役割、事業体経営。現在パラリンピック大会と放送の役割について調査研究を担当。

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